Endurskoðun ríkisreiknings 2021

17.01.2023

Ríkisreikningur vegna ársins 2021 var gefinn út 31. maí 2022 undirritaður af fjármála og efnahagsráðherra og fjársýslustjóra. Ríkisendurskoðandi áritaði reikninginn sama dag og er áritun hans á bls. 17 og 18 í ríkisreikningi. Undirritun allra var rafræn.

Endurskoðun ríkisreiknings 2021 (pdf)

Mynd með færslu

Útdráttur skýrslu

Í endurskoðunarskýrslu vegna ársins 2020 voru niðurstöður og tillögur að úrbótum dregnar saman í texta og endurteknar nú vegna nokkurra mikilvægra liða sem enn standa óbreyttir.

Fjárhagsupplýsingar

  • Þrátt fyrir áföll vegna áhrifa af heimsfaraldri kórónuveiru er fjárhagsstaða íslenska ríkisins traust og ríkisreikningurinn gefur glögga mynd af henni, afkomu ársins og fjárhagslegri þróun í samræmi við lög nr. 123/2015 um opinber fjármál.
  • Nákvæmar og tímanlegar fjárhagsskýrslur styrkja fjármálastjórn og hlutlæga umræðu um ríkisfjármálin. Ríkisreikningur ársins 2021 er nú lagður fram nokkru fyrr en undanfarin ár.

Ábendingar í áritun ríkisendurskoðanda

  • Áritun ríkisendurskoðanda er án fyrirvara en með ábendingu um stöðu innleiðingar á IPSAS og að tímabært sé að huga að endurskoðun laga nr. 123/2015 vegna nokkurra atriða.
  • Þá kemur fram að séryfirlit 1- 16, sem koma fram í seinni hluta ríkisreiknings, séu ekki endurskoðuð.
  • Samkvæmt heimild í 52. gr. laga nr. 123/2015 frestaði reiknings-skilaráð ríkisins fyrir A-hluta innleiðingu nokkurra staðla sbr. skýringu nr. 2 í ríkisreikningi 2021.
  • Enn má bæta upplýsingar í ríkisreikningi með ítarlegri skýringum til að uppfylla betur ákvæði einstakra staðla sem hafa verið innleiddir.

Lög um opinber fjármál (LOF)

  • Í kjölfar fjármálahrunsins 2008 voru gerðar ýmsar mikilvægar breytingar á fjármálastjórn hjá íslenska ríkinu. Ein stærsta breytingin var setning nýrra laga um opinber fjármál nr. 123/2015. Líta má svo á að innleiðing á alþjóðlegum reikningsskilastöðlum fyrir opinbera aðila (IPSAS) sé lokafasinn í þessu breytingaferli.
  • Enn sér ekki fyrir endann á innleiðingunni, en Fjársýsla ríkisins lagði fram minnisblað á fundi reikningsskilaráðs ríkisins þann 6. apríl 2022 um innleiðingu á IPSAS þar sem áætlað er að henni verði lokið með ríkisreikningi 2024. Efasemdir eru um að það náist þar sem ekki liggja fyrir ítarlegar tímasettar áætlanir um innleiðinguna.
  • V. kafli laga nr. 123/2015 sem fjallar um reikningsskil og skýrslugerð þarfnast heildstæðrar endurskoðunar, svo hann falli betur að alþjóðlegum reikningsskila- og hagskýrslustöðlum.
  • Ákvæðum 52. gr. laga nr. 123/2015 um gerð og framsetningu A-hluta ríkisaðila hefur verið breytt þannig að ársreikningar þessara aðila falli að IPSAS. Breytingin kom til framkvæmda 1. janúar 2020 en ársreikningarnir falla þó ekki að ákvæðum IPSAS vegna meðferðar á fjárfestingaframlagi og orlofsskuldbindingu.
  • Ákvæðum 56. gr. um flokkun ríkisreiknings í fyrri og seinni hluta er ekki fylgt. Yfirlit um tekjur af auðlindum er ekki sýnt. Í yfirliti um rekstur málefnasviða er sýndur samanburður við ráðstöfunar-heimildir reikningsársins. Ekki er birt sérstakt yfirlit yfir útborgan-lega skattastyrki.
  • Með ríkisreikningi eru birt fjölmörg séryfirlit varðandi rekstur og fjárheimildir ríkisaðila. Þessi yfirlit eru ekki endurskoðuð en yfirfarin að því marki sem þau tengjast rekstrar- og efnahagsreikningi eða skýringum.

Mat á eignum og upplýsingar um eignarhald

  • Töluvert vantar upp á að umsýsla með fasteignir í eigu íslenska ríkisins sé með viðunandi hætti og opinberar upplýsingar um eignarhald ríkisins á þeim sé fullnægjandi. Fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur að úrbótum og hefur á árinu 2021 sameinað starfsemi Ríkiseigna og Framkvæmdasýslu ríkisins í eina stofnun auk þess að stofnað hefur verið sérstakt fasteignafélag um eignir Háskóla Íslands.
  • Við mat á fasteignum ríkisins, sem ríkið notar fyrir eigin starfsemi, ber að styðjast við kostnaðarverð eða matsverð sem endurspeglar kostnaðarverð best. Eðlilegast er að styðjast við það kostnaðarmat sem fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands heldur utan um við mat á fasteignum þegar upphaflegt kostnaðarverð liggur ekki fyrir.
  • Bókfært verð samgöngukerfisins byggir á metnu kostnaðarverði samkvæmt upplýsingum frá Vegagerðinni. Upplýsingakerfin, sem þetta byggir á, halda ekki utan um upphaflegt kostnaðarverð en sýna matsverð miðað við nýjar kostnaðarforsendur á hverjum tíma. Hætta er á ósamræmi á milli bókhalds og upplýsingakerfis þegar ekki er byggt á raunfjárhæðum.
  • Óljósar upplýsingar eru um flugsamgöngumannvirki í ríkisreikningi. Hluti þeirra er hjá Isavia ohf., hluti hjá Isavia Innanlandsflugvöllum ehf. og hluti meðal fasteigna í ríkisreikningi. Flugbrautir, flughlöð og akbrautir á flugvöllum eru ekki metnar og færðar til eignar hjá íslenska ríkinu.
  • Í ríkisreikningi eru upplýsingar um óefnislegar eignir ríkisins takmarkaðar og einungis hefur verið lagt mat á þær eignir sem orðið hafa til eftir 1. janúar 2017 en ekki upplýst með viðunandi hætti um aðrar óefnislegar eignir sem ríkið á og notar.
  • Í endurskoðunarskýrslu vegna 2020 benti Ríkisendurskoðun á að veruleg tækniskuld er vegna ýmissa mikilvægra upplýsingakerfa. Fjármála- og efnahagsráðuneytið er að vinna ítarlegar upplýsingar um upplýsingakerfi hjá ríkinu með áherslu á þau arfleifðarkerfi sem enn eru í notkun hjá ríkisaðilum.
  • Skv. IPSAS 38 ber að upplýsa um hlutverk og tilgang fjárfestinga ríkisins í fyrirtækjum, sjóðum og alþjóðastofnunum. Með innleiðingu á IPSAS 38 ættu þessar upplýsingar að koma skýrar fram. Má benda á að sambærilegar upplýsingar ber að veita í eigendastefnu ríkisins í félögum, sbr. 44. grein LOF.
  • Fjármála- og efnahagsráðuneytið gaf út í september 2021 almenna eigendastefnu fyrir öll félög í eigu ríkisins og í desember 2021 ársskýrslu ríkisfyrirtækja 2020. Að áliti Ríkisendurskoðunar væri viðeigandi að vísa til upplýsinga í þessum skýrslum í umfjöllun um dóttur- og hlutdeildarfélög í skýringu nr. 16 í ríkisreikningi.
  • Ekki er upplýst um breytingar á eignasafni dóttur- og hlutdeildar-félaga né um tilgang með fjárfestingu eða sölu eignanna.
  • Ríkisendurskoðun hefur ekki fengið gögn sem styðja virðismat á eignum sbr. tilvitnanir um árlega skoðun og vísbendingar um virðisrýrnun í skýringu 17 og 18.

Innra eftirlit og verklag við reikningsskilagerð

  • Þó mikið hafi áunnist í að styrkja innra eftirlit hjá ríkisaðilum er nauðsynlegt að styrkja verkferla og eftirlit við reikningsskilagerð hjá ríkisaðilum í A-hluta. Unnið er að úrbótum en töluvert vantar upp á að verk- og eftirlitsferlar séu skráðir með viðunandi hætti.
  • Heildstætt áhættumat á reikningsskilaferli og starfsemi Fjársýslu ríkisins liggur ekki fyrir og innra eftirlit hefur ekki verið teiknað upp með formlegum hætti. Hluti af því er að tryggja yfirsýn yfir aðgangsmál að kerfum og að aðgangar starfsmanna og annarra að tölvukerfum séu í samræmi við þeirra verksvið/verklýsingar. Einnig að aðgreining starfa sé skoðuð við yfirferð á innra eftirliti.
  • Verulegar úrbætur fengust með því að tímabilum innan ársins var lokað tímanlega en uppgjörsvinna er enn flókin og kallar á mikla handavinnu. Erfitt er að gera heildaruppgjör fyrir ríkissjóð fyrr en uppgjörum er lokið endanlega hjá öllum ríkisaðilum.
  • Í 36. gr. laga nr. 123/2015 eru ákvæði um ábyrgð forstöðumanna og stjórnar ríkisaðila auk þess sem 54. gr. laganna lýsir ábyrgð hvers ráðherra á því að sjá til þess að ríkisaðilar sem undir hann heyra virði ákvæði um skilafresti, m.a. skilafresti á ársreikningum til Fjársýslu ríkisins, hlutaðeigandi ráðherra og Ríkisendurskoðunar. Þess eru dæmi að forstöðumenn og/eða stjórnir einstakra ríkisaðila undirriti sína ársreikninga með fyrirvara.
  • Fjársýslu ríkisins er heimilt, skv. 64. gr. laga nr. 123/2015, með samþykki fjármála- og efnahagsráðherra, að taka tímabundið við færslu bókhalds ríkisaðila í A-hluta ef því er verulega ábótavant. Síðbúið bókhald og sein skil ársreikninga frá einstaka ríkisaðilum gefur vísbendingu um að Fjársýslan þurfi að koma þar að málum.
  • Mikilvægt er að huga að einföldun reikningsuppgjöra hjá smærri A-hluta ríkisaðilum og safnliðum og miða þau við notendur fjárhagsupplýsinganna og megintilganginn með gerð þeirra.
  • Bókhaldsleg meðferð orlofsskuldbindinga og fjárfestingaframlags er flókin og hefur leitt til ákveðinna vandkvæða hjá ríkisaðilum vegna færslutilhögunar og framsetningar.

Innri endurskoðun

  • Ríkið er stærsti aðilinn á Íslandi í starfsemi sem lýtur að almannaþjónustu og allir þegnar og hagaðilar hafa hagsmuni af að það sé rekið með skilvirkni og hagkvæmni að leiðarljósi.
  • Innri endurskoðun er skilgreind sem starfsemi sem veitir óháða og hlutlæga staðfestingu og ráðgjöf, sem ætlað er að vera virðisaukandi og bæta rekstur fyrirtækja, stofnana og félagasamtaka.
  • Með kerfisbundnum og öguðum vinnubrögðum leggur innri endurskoðun mat á og bætir virkni áhættustýringar, eftirlits og stjórnarhátta og stuðlar þannig að því að fyrirtæki, stofnanir og félagasamtök nái markmiðum sínum.
  • Ríkisendurskoðun gegnir ekki hlutverki innri endurskoðunar hjá íslenska ríkinu, en hluti af þeim verkefnum sem stofnunin sinnir fellur að nokkru leyti að þeirri skilgreiningu sem á við um innri endurskoðun.
  • Innri endurskoðun hjá einstaka ríkisaðilum og/eða á vegum ráðuneyta væri styrkur í fjármálastjórnun hjá ríkinu og gæti einnig stuðlað að aukinni skilvirkni í starfsemi hins opinbera.

Flokkun á starfsemi ríkisins

  • Flokkun á starfsemi ríkisins er ekki í fullu samræmi við IPSAS og alþjóðlegan hagskýrslustaðal sem ber að fara eftir skv. ákvæðum 50. gr. laga nr. 123/2015. Fjárlög ársins 2022 taka mið af flokkun samkvæmt hagskýrslustaðli og verða reikningsskil fyrir A-hluta ríkissjóðs árið 2022 gerð í samræmi við þá flokkun.
  • Í ríkisreikningi 2021 eru ýmsir aðilar flokkaðir meðal B- og C-hluta ríkisaðila, sem samkvæmt staðlinum sinna starfsemi sem á heima í kjarnastarfsemi hins opinbera. Í fjárlögum 2022 eru þeir aðilar sem flytjast úr B- og C-hluta flokkaðir í hluta A2 og A3 af starfsemi ríkisins.