Sýslumenn - Samanburður milli embætta

01.04.2019

Skýrsla þessi er unnin að frumkvæði Ríkisendurskoðunar. Skýrslan byggir á lögum nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga.

Sýslumenn Samanburður milli embætta (pdf)

Mynd með færslu

Útdráttur skýrslu

Skilvirkni og samræmi
Sýslumenn halda almennt hvorki verkbókhald með formlegum hætti né fylgjast markvisst með málshraða. Þá hafa viðmið um slíkt ekki verið skilgreind umfram það sem fram kemur í lögum. Af þeim sökum er ekki hægt að mæla skilvirkni embættanna með fullnægjandi hætti. Þá má benda á að skráning mála og verklag er mismunandi milli embætta sem gerir samanburð erfiðan og því mikilvægt að koma á auknu samræmi milli embætta.

Mannauðsmál
Rúmlega helmingur starfsfólks sýslumanna er með háskólapróf. Þá starfar um fjórðungur allra starfsmanna við stoðþjónustu. Meirihluti starfsfólks er konur en mun fleiri sýslumenn eru karlar, þ.e. sex karlmenn en þrjár konur. Starfsmannavelta hjá sýslumannsembættum er lítil og meðalaldur starfsmanna nokkuð hár.

Vert er að hafa í huga
Rekstur nýrra sýslumannsembætta hefur ekki verið í samræmi við fjárheimildir fyrstu rekstrarár þeirra. Skiptir þar mestu að ekki var nægjanlega vel staðið að fjárhagslegum undirbúningi breytinganna. Hvorki var gerð nákvæm fjárhagsáætlun né langtímaáætlun um rekstur þeirra. Þá var gert ónákvæmt mat á því hvernig skipta ætti launakostnaði milli nýrra embætta sýslumanna og lögreglu.

Ríkisendurskoðandi vekur sérstaka athygli á eftirfarandi
Markmið með sameiningu sýslumannsembætta var að efla embættin og gera þau að miðstöð stjórnsýslu ríkisins í héraði. Þá átti breytingin að leiða af sér aukna hagkvæmni í rekstri. Þessi markmið hafa ekki náðst nema að hluta. Ekki hefur tekist að efla stjórnsýslu sýslumanna með auknum verkefnum og virðist sem væntingar um slíkt hafi vart verið raunhæfar. Þá hefur reksturinn verið undir markmiðum. Breytingarnar hafa þó leitt af sér meiri sérhæfingu innan embætta og möguleikar til aukins samræmis milli þeirra hafa aukist.

Auka mætti hagkvæmni með meiri samvinnu og samlegð í rekstri. Til dæmis með samvinnu um sértæk verkefni, frekari sameiningum eða með því að fella alla sýslumenn undir eitt embætti. Þá munu rafrænar þinglýsingar og aukin rafræn þjónusta hafa í för með sér hagræðingu til lengri tíma litið þótt gera megi ráð fyrir kostnaði í upphafi. Með þessum breytingum mun starfsmönnum sýslumannsembætta fækka frá því sem nú er og gæti umhverfi til frekari sameininga embætta skapast í nánustu framtíð.

Lög nr. 50/2014 um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði tóku gildi 1. janúar 2015 og var sýslumannsembættum þá fækkað úr 24 í níu. Jafnframt var löggæsla að fullu aðskilin frá þeim og ný lögregluembætti stofnuð. Breytingarnar áttu að efla sýslumannsembættin og gera þau betur í stakk búin til að sinna lögbundnum skyldum sínum. Einkum skyldi leitast við að bæta þjónustu við borgara, auka rekstrarhagkvæmni og efla stjórnsýslu þeirra. Eins átti breytingin að auðvelda þeim að taka að sér ný og aukin verkefni. Verkefnum sýslumanna hefur ekki fjölgað svo neinu nemur og virðast áætlanir um slíkt hafa verið ofmetnar.

Sameiningin var að flestra mati framfaraskref og einfaldaði til muna samvinnu og samræmi milli sýslumannsembættanna. Stærri embætti náðu fram aukinni sérhæfingu með því að mismunandi skrifstofur innan þeirra tóku að sér sérstök verkefni. Ákveðinni stærðarhagkvæmni hefur einnig verið náð með stærri embættum en mælingar á fjölda afgreiddra mála fyrir hvert stöðugildi gefa til kynna að skilvirkni sé meiri hjá stórum embættum en litlum. Slíku mati fylgir þó ákveðin óvissa og ber að taka með fyrirvara, ekki síst þegar stöðugildi sem sinna viðkomandi verkefni eru fá eða um er að ræða brot úr stöðugildi. Þá er skráning mála mismunandi hjá embættum og landfræðilegar aðstæður ólíkar sem gerir beinan samanburð erfiðan.

Hafa verður í huga að almennt er hvorki haldið formlega utan um málshraða erinda hjá sýslumönnum né fært verkbókhald með fullnægjandi hætti. Einnig býður starfskerfi sýslumanna ekki nægjanlega vel upp á æskilegar, samræmdar og aðgengilegar tölfræðiupplýsingar um vinnslu mála. Því er erfitt að mæla skilvirkni með áreiðanlegum hætti. Mikilvægt er að bæta úr þessu svo að hægt sé að fylgjast betur með vinnslu verkefna og meta hversu langan tíma þau taka. Slíkt væri í anda góðrar stjórnsýslu og gæti aðstoðað sýslumenn við að skipuleggja vinnu sérfræðinga og annarra starfsmanna með bætta þjónustu og aukna skilvirkni í huga.

Rekstur
Rekstur nýrra sýslumannsembætta hefur ekki verið í samræmi við fjárheimildir fyrstu rekstrarár þeirra. Skiptir þar miklu máli að ekki var nægjanlega vel staðið að fjárhagslegum undirbúningi breytinganna. Hvorki var gerð nákvæm fjárhagsáætlun né langtímaáætlun um rekstur þeirra. Þá var mat á því hvernig skipta ætti launakostnaði milli nýrra embætta sýslumanna og lögreglu ónákvæmt. Þetta leiddi til þess að launakostnaður sýslumannsembætta varð mun hærri en fjárheimildir leyfðu.

Kostnaður við sameininguna var auk þess verulega vanáætlaður og ekki tekið tillit til þess sem kom fram við undirbúning hennar að tölvukostur væri kominn til ára sinna, að húsnæði væri sums staðar óhentugt, starfskerfi og upplýsingatæknimál ófullnægjandi og að nútímavæða þyrfti þjónustu sýslumannsembættanna. Nýjum embættum var gert að taka stofnkostnað og einskiptiskostnað vegna sameiningarinnar af fjárheimildum sínum, kostnað við frágang og skil á skjalasöfnum gömlu embættanna og launasamræmingu. Þá var þeim gert að taka á sig hluta af sameiginlegum halla eldri embættanna og vinna hann niður. Þetta leiddi til afar erfiðrar rekstrarstöðu.

Nýjum sýslumönnum voru einnig settar skorður varðandi mögulega hagræðingu með bráðabirgðaákvæði í lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði. Þar var kveðið á um að bjóða ætti starfsmönnum þeirra embætta sem lögð yrðu niður, störf hjá nýjum embættum og að ekki mætti segja upp starfsfólki í tengslum við breytingarnar. Sýslumenn hafa talið þetta draga mjög úr hagræðingarmöguleikum sýslumanna enda hefur launakostnaður verið um 80% af heildarkostnaði embættanna.

Mikilvægt er að fjárhagsvandi sýslumanna verði leystur. Skýra þarf og skilgreina hlutverk og þjónustustig embættanna, bæði með tilliti til fjölda þeirra eða fjölda starfstöðva og hugsanlegrar samvinnu eða sameiningar þeirra.

Upplýsingatækni og rafræn stjórnsýsla
Upplýsingatæknimál sýslumannsembætta er lykilþáttur í aukinni hagkvæmni og skilvirkni í rekstri þeirra. Betri upplýsingakerfi auðvelda þeim að halda utan um mörg ólík verkefni og samræma vinnubrögð en þau styðja einnig við einsleitnari stjórnsýslu. Sýslumenn hafa bent á að erfitt sé að nálgast ýmsar tölfræðilegar upplýsingar með einföldum hætti úr starfskerfum sínum. Þá hefur samstarf sýslumanna við Þjóðskrá, sem stýrir hönnun og þróun starfskerfa, ekki verið nægjanlega árangursríkt.

Mikilvægt er að mótuð verði skýr stefna í upplýsingatæknimálum sýslumannsembætta og skýrar áherslur mótaðar um uppbyggingu nýrra upplýsingakerfa. Tryggja þarf góða verkstjórn og eftirfylgni með innleiðingu kerfanna. Ljóst er að kostnaður mun hljótast af uppfærslu upplýsingakerfanna en á móti kemur ávinningur af aukinni hagkvæmni og skilvirkni í rekstri sýslumannsembætta þegar til lengri tíma er litið.

Auka þarf rafræna stjórnsýslu sýslumanna enda þykir ljóst að framtíðarþróun sýslumannsembætta á mikið undir því. Aukin rafræn stjórnsýsla, s.s. í rafrænum þinglýsingum og leyfisveitingum getur leitt til stóraukins sparnaðar og aukinnar skilvirkni í rekstri. Þá er ávinningur borgarans mikill þar sem rafræn stjórnsýsla eykur rekjanleika og gagnsæi, er í boði allan sólarhringinn og getur sparað borgaranum sporin við öflun gagna sem nauðsynleg eru í samskiptum hans við sýslumenn. Þá eykst gagnaöryggi við það að færa þau af pappírsformi yfir á rafrænt form.

Fram til þessa hefur innleiðing rafrænnar stjórnsýslu hjá sýslumannsembættum verið takmörkuð. Stærstur hluti þeirrar þjónustu sem sýslumenn veita er háð því að gögn eða upplýsingar séu afhent viðkomandi sýslumanni til afgreiðslu, oftar en ekki á pappírsformi. Á því þarf að verða breyting.

Framtíðarsýn
Í skýrslu Intellecta frá 2017 er bent á þann möguleika að endurskipuleggja sýslumannsembættin með því að sameina stoðþjónustu eða sameina þau öll í eitt embætti með yfirstjórn og öflugum útibúum um land allt. Þessa kosti þarf að skoða vel. Úttekt Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós að þörf er á meiri samvinnu og samræmingu sýslumannsembætta og því gæti sameining yfirstjórnar embættanna verið góð leið til úrbóta. Slíkt fyrirkomulag er þó ekki óumdeilanlegt og ljóst að áfram verður þörf fyrir aðgengilega þjónustu sýslumanna og fulltrúa þeirra um land allt. Hins vegar má benda á að framtíðarþróun í rafrænni stjórnsýslu mun leiða til þess að verkefni og þjónusta við borgara verða ekki lengur bundin við ákveðna staðsetningu. Það er því líklegt að umhverfi til frekari sameiningar sýslumannsembætta muni skapast á næstu árum.