Landhelgisgæsla Íslands - Úttekt á verkefnum og fjárreiðum

23.02.2022

Alþingi samþykkti beiðni um skýrslu frá ríkisendurskoðanda um Landhelgisgæslu Íslands þann 8. desember 2020, sbr. þskj. 497 – 383. mál.

Í greinargerð beiðninnar er vikið að mikilvægi þess að Landhelgisgæsla Íslands sinni lögbundnum verkefnum sínum af ábyrgð og festu svo að þeir fjármunir sem stofnuninni eru veittir tryggi öryggi þeirra sem reiða sig á hana. Einnig er tekið fram að upplýsingar um stefnu stjórnvalda og framfylgni með þeim lögum sem gilda um Landhelgis­gæsluna hafi ekki verið til staðar. Því sé mikilvægt að lagt verði sjálfstætt mat á nýtingu fjármuna stofnunarinnar.

Landhelgisgæsla Íslands - Úttekt á verkefnum og fjárreiðum (pdf)

Mynd með færslu

Útdráttur skýrslu

  1. Taka þarf skýrar og raunhæfar ákvarðanir um verkefni og tækjakost
    Skilgreina verður með afdráttarlausum og hlutlægum hætti öryggis- og þjónustustig Landhelgisgæslu Íslands og marka viðbúnaðargetu hennar bæði skýr og raunhæf viðmið hvað snýr að mannafla og tækjakosti. Í því skyni þarf dómsmálaráðherra að setja reglugerð um framkvæmd lögbundinna verkefna stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 52/2006, ljúka við gerð Landhelgisgæsluáætlunar til lengri og skemmri tíma og nýta á markvissan hátt þann ramma sem lög um opinber fjármál setja til árangursmiðaðrar stefnumörkunar og eftirlits með starfseminni.
     
  2. Festa þarf í sessi langtíma fjárfestingaáætlun
    Á grundvelli þeirra markmiða sem sett eru um viðbúnaðargetu og þjónustustig Landhelgisgæslunnar þarf að festa í sessi langtíma fjárfestingaáætlun um tækjakost stofnunarinnar sem þolir tímabundna ágjöf í efnahag ríkissjóðs. Með því yrði undirbúningur að nýfjárfestingum bættur og unnið gegn því að tækjakostur verði takmarkandi þáttur hvað snýr að getu hennar til leitar, björgunar og eftirlits. Slík fjárfestingaáætlun kæmi einnig til með að gera viðhaldsáætlanir markvissari.
     
  3. Bæta verður eftirlit með landhelginni – auka þarf viðveru TF-SIF
    Bæta verður eftirlit Landhelgisgæslu Íslands með landhelginni, auðlindum og mengun í hafi. Í því skyni liggur beinast við að dómsmálaráðuneyti og Landhelgisgæslan leiti allra leiða til að auka viðveru og nýtingu flugvélarinnar TF-SIF á íslensku hafsvæði, þ.m.t. til fiskveiðieftirlits á djúpslóð.
     
  4. Taka þarf til skoðunar breytta samsetningu og nýtingu skipaflota
    Dómsmálaráðuneyti og Landhelgisgæslan þurfa að kanna hvaða ávinningur væri í því fólginn að nýta heimild 5. mgr. 17. gr. laga nr. 52/2006 til að útvista verkefnum sjómælinga og nýta það fé sem fer til reksturs Baldurs til að styrkja útgerð varðskipa. Landhelgisgæslan þarf að halda áfram þeirri vegferð að sinna eftirliti á grunnslóð í auknum mæli með varðbátnum Óðni og kanna þarf hvort nýta megi bátinn í auknum mæli við eftirlit stofnunarinnar með skipum og bátum á vegum fiskeldisfyrirtækja.
     
  5. Huga verður að fyrirkomulagi varnartengdra verkefna
    Tryggja verður að fyrirkomulag og framkvæmd varnartengdra verkefna sé með þeim hætti að utanríkisráðuneyti sé í viðunandi stöðu til að veita aðhald og eftirlit með framkvæmdinni og að snurðulaust samstarf og samvinna sé á milli Landhelgisgæslunnar og öryggis- og varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins. Að loknum gildistíma núverandi samnings um varnartengd verkefni þarf að taka til skoðunar hvort gerð þjónustusamnings um jafn viðamikil verkefni sé farsæl leið að því marki að skýr ábyrgðarkeðja í faglegum og fjárhagslegum skilningi sé tryggð.
     
  6. Breyta þarf tilhögun Landhelgissjóðs
    Ríkisendurskoðun leggur til að dómsmálaráðuneyti taki til skoðunar kosti þess að Landhelgissjóður verði lagður niður eða sameinaður annarri starfsemi Landhelgisgæslu Íslands.
     
  7. Skoða þarf hagræðingarmöguleika í rekstri Landhelgisgæslunnar
    Stjórnendur Landhelgisgæslunnar þurfa að kanna hvaða hagræðingarmöguleikar eru fyrir hendi í rekstrinum. Í því samhengi þarf að skoða gaumgæfilega hvaða áhrif tækniframfarir og sjálfvirknimöguleikar hafa á mönnunarþörf hinna ýmsu starfa. Þá þarf að leita allra leiða til að tryggja að starfsemi stoðdeilda sé haldið í lágmarki þannig að mönnun áhafna skipa og flugflota sé hámörkuð.
     
  8. Hætta þarf olíukaupum Landhelgisgæslunnar í Færeyjum
    Landhelgisgæslan þarf að hætta olíukaupum fyrir íslensku varðskipin í Færeyjum sem stofnunin hefur stundað til komast hjá greiðslu virðisaukaskatts af eldsneytinu hér á landi. Þeir aðilar sem þiggja rekstrarfé sitt úr ríkissjóði geta ekki vísað til þess að með því að komast hjá greiðslu opinberra gjalda sé stuðlað að rekstrarhagkvæmni. Siglingar Landhelgisgæslunnar í þessum tilgangi fela í sér sóun, óþarfa mengun og skerðingu á viðbragðsgetu varðskipa innan efnahagslögsögunnar.
     
  9. Setja þarf reglur um nýtingu loftfara í verkefnum óviðkomandi eftirlits- og björgunarstörfum
    Ríkisendurskoðun telur að setja þurfi skýrar viðmiðunarreglur um afnot æðstu stjórnar ríkisins af loftförum í eigu eða leigu stofnana ríkisins, þ. á m. Landhelgisgæslu Íslands. Slíkar reglur verði einkum látnar taka til flutninga vegna óvæntra atburða eða formlegra athafna á vegum æðstu stjórnar ríkisins en að öll einkanot verði óheimil. Eðlilegt er að fenginni reynslu að forsætisráðuneyti hafi aðkomu að setningu slíkra reglna.
     

Óraunhæf viðmið í Landhelgisgæsluáætlun
Þau viðmið sem sett voru fram í fyrirliggjandi drögum að Landhelgisgæsluáætlun um viðbragðsgetu, æskilegt úthald og tækjakost Landhelgisgæslunnar voru ekki í samræmi við forsendur fjárlaga og fjármálaáætlana og verða að teljast óraunhæf í því ljósi. Enda hefur stofnunin verið langt frá því að uppfylla þessi viðmið undanfarin ár. Hvorki skip né þyrlur hafa verið mönnuð í samræmi við áætlunina auk þess sem ekki hefur verið gert ráð fyrir fleiri en tveimur varðskipum í rekstri en Landhelgisgæsluáætlunin gerði ráð fyrir þremur. Þá hefur útleiga á eftirlits- og björgunarflugvélinni TF-SIF til verkefna erlendis dregið úr viðveru hennar hér við land umfram viðmið áætlunarinnar. 

Dómsmálaráðuneyti og Landhelgisgæslan þurfa að taka stefnumótun, markmiðasetningu og eftirfylgni með árangri stofnunarinnar fastari tökum innan þess ramma sem lög um opinber fjármál setja. Á þeim grunni má marka langtíma fjárfestingaráætlun fyrir tækjakost Landhelgisgæslunnar sem þolir óvænta ágjöf í ríkisfjármálum á hverjum tíma.

Rekstur Landhelgisgæslunnar og Landhelgissjóðs
Rekstur Landhelgisgæslunnar hefur verið í samræmi við rekstraráætlanir en bæði rekstrarframlög og -útgjöld hafa aukist síðustu þrjú ár. Launa- og starfsmannakostnaður ásamt viðhaldskostnaði er stærsti hluti útgjalda stofnunarinnar á því tímabili, um 68%. 

Um 27% af tekjum Landhelgisgæslunnar eru framlög frá öðrum ríkisaðilum. Að miklu leyti má rekja þessar tekjur til starfsemi varnarmálasviðs þaðan sem varnartengdum verkefnum er sinnt á grundvelli þjónustusamnings við utanríkisráðuneyti. Þá hefur stofnunin aflað tekna með útleigu á TF-SIF til Landamæra- og strandgæslustofnunar Evrópu (Frontex) sem Ísland er aðili að og hefur skuldbundið sig til að taka þátt í á grundvelli Schengen samstarfsins. 

Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að stjórnendur Landhelgisgæslunnar leiti allra leiða til að hagræða í rekstri stofnunarinnar. Ýmsar tækniframfarir kalla á endurmat á mannaflaþörf við einstök störf, þ.m.t. mönnun einstakra eininga. Horfa þarf til hversu álagspunktar við þjónustu eru mismunandi og haga mannahaldi í samræmi við það. 

Fjárfestingaframlag vegna endurnýjunar á tækjabúnaði Landhelgisgæslunnar, þ.e. loft-förum og skipum, hefur verið veitt til Landhelgissjóðs en ekki stofnunarinnar sjálfrar. Með þeim breytingum sem voru gerðar á tilhögun ríkisfjármála með lögum nr. 123/2015 um opinber fjármál og þar sem tekjur sjóðsins aðrar en bein framlög úr ríkissjóði eru hverfandi telur Ríkisendurskoðun tímabært að sjóðurinn verði lagður niður. 

Aukið vægi varnartengdra verkefna
Vægi varnarmálasviðs í heildarrekstri Landhelgisgæslunnar og umsvif vegna varnartengdra verkefna hefur aukist síðustu ár í beinu samhengi við aukningu í fjárframlögum til varnarmála. Á tímabilinu 2011 til 2016 námu þau að meðaltali um 738 m.kr. á ári. Árið 2020 var greiðsla utanríkisráðuneytis til Landhelgisgæslunnar vegna varnartengdra verkefna tæplega 2,1 ma.kr. Á móti auknum framlögum úr ríkissjóði hafa komið til fjármunir frá mannvirkjasjóði NATO vegna framkvæmda á öryggissvæðum í umsjá Landhelgisgæslunnar sem á árunum 2018‒20 námu 4,1 ma.kr. Vægi varnartengdra verkefna er langmest þegar litið er til kaupa á sérfræðiþjónustu. Þau verkefni eru einkum til komin vegna framkvæmda á öryggissvæðinu á Keflavíkurflugvelli. 

Samstarf Landhelgisgæslunnar, dómsmálaráðuneytis og utanríkisráðuneytis er sagt hafa verið farsælt af hálfu þessara aðila þrátt fyrir tilteknar áskoranir. Með nýjum samningi um framkvæmd varnartengdra rekstrarverkefna sem var undirritaður í júlí 2021 og gildir út árið 2026 hefur verið reynt að bregðast við þeim annmörkum sem voru fyrir hendi, m.a. með því að auka samskipti og upplýsingamiðlun milli aðila og skýra tiltekin ákvæði. 

Að loknum gildistíma núverandi samnings þarf að taka til skoðunar hvort gerð þjónustusamnings um jafn viðamikil verkefni sé farsæl leið að því marki að skýr ábyrgðarkeðja frá ákvörðunum Alþingis, bæði í faglegum og fjárhagslegum skilningi, sé tryggð.

Nýting og rekstur sjófara
Frá árinu 2015 hafa tvö varðskip, Þór og Týr, verið til taks en þriðja varðskipið Ægir, hefur ekki verið haffært. Að jafnaði er hvort varðskip einungis á sjó hálft árið. Að mati Ríkisendurskoðunar ætti að leitast við að hámarka nýtingu og afköst varðskipa og auka viðveru flugvélarinnar TF-SIF á Íslandsmiðum. 

Skortur á raunsærri langtíma áætlanagerð þegar kemur að rekstri og fjárfestingum í skipakosti Landhelgisgæslunnar hefur reynst vera alvarlegur veikleiki. Gagnrýna verður hversu takmarkaður undirbúningur, með tilliti til stefnumörkunar og langtíma ráðagerðar hvað snýr að fjárfestingum ríkissjóðs, átti sér stað áður en ákveðið var að kaupa notað varðskip í stað Týs og Ægis. Þrátt fyrir að ástand Týs hafi verið talið gott allt fram til ársloka 2020 hefði verið tímabært að hefja undirbúning endurnýjunarinnar miklu fyrr. 

Að mati Ríkisendurskoðunar er varðskipakostur Landhelgisgæslunnar vannýttur og skoða þarf hvort nýta megi úthald varðskipanna á skilvirkari og hagkvæmari hátt. Í því tilliti verður að horfa til þess hversu takmarkandi þáttur tiltækar áhafnir hafa verið, hversu marga daga varðskipin liggja bundin við bryggju og að hve takmörkuðu leyti skipin hafa getað sinnt gæslu og eftirliti.

Í því skyni að efla útgerð varðskipanna telur Ríkisendurskoðun að kanna þurfi kosti þess að bjóða út verkefni sjómælinga. Ef af því yrði, væri unnt að selja bæði sjómælingaskipið Baldur og þann sérhæfða búnað sem hefur verið aflað til að sinna verkefninu. Þannig mætti skapa viðbótarsvigrúm til að efla getu stofnunarinnar til að sinna leit, björgun og eftirliti á íslensku hafsvæði. Í þessu sambandi verður að benda á það mat Landhelgisgæslunnar að Baldur sé óhagkvæm rekstrareining og henti í raun ekki vel til sjómælinga. Þá er skipið ekki nýtt með reglubundnum hætti til eftirlits, leitar og björgunar. 

Olíukaup í Færeyjum
Landhelgisgæslan hefur frá síðustu aldamótum keypt olíu á varðskipin í Færeyjum. Árin 2018−20 tók Þór þrisvar sinnum eldsneyti í Færeyjum og Týr átta sinnum, samtals námu kaupin þremur milljónum lítra af eldsneyti. Með þessu hefur Landhelgisgæslan komist hjá því að greiða virðisaukaskatt af skipaolíu. Í svari Landhelgisgæslunnar við fyrirspurn Ríkisendurskoðunar kom fram að siglt sé til Færeyja í þessum tilgangi þegar varðskipin hafa verið í úthaldi á hafsvæðinu milli Íslands og Færeyja en að í flestum tilfellum myndi þó vera hagkvæmara að kaupa eldsneyti hér á landi ef ekki væri fyrir þann mun sem væri fólginn í virðisaukaskatti viðskiptanna. 

Í þessu samhengi telur Ríkisendurskoðun mikilvægt að hafa í huga að sá virðisaukaskattur sem stjórnendur Landhelgisgæslunnar vísa til að skeri úr um hvar borgi sig að kaupa eldsneyti rennur allur til ríkissjóðs. Í heildarsamhengi ríkisrekstrarins verður ekki séð að um haldbær rök sé að ræða. Einnig verður að horfa til þess að viðbragðstími varðskipa innan efnahagslögsögunnar lengist sem nemur siglingatíma frá miðlínu til Færeyja og aftur til baka. Þá er ekki unnt að halda því fram að enginn aukakostnaður fylgi því að taka olíu í Færeyjum enda kostar að sigla varðskipum frá miðlínu til Færeyja og aftur til baka bæði í beinum siglingakostnaði, olíunotkun, sliti á tækjum og launum áhafnar. Einnig má benda á þá óþörfu kolefnislosun sem þessar siglingar hafa í för með sér. Það er umhugsunarvert að yfirstjórn dómsmálaráðuneytis hafi látið það óátalið að Landhelgisgæslan, sem fer með lögregluvald á hafsvæðinu í kringum Ísland, skuli ganga jafn langt og raun ber vitni til að komast hjá greiðslu lögboðinna opinberra gjalda í ríkissjóð. Í athugasemdum fjármála- og efnahagsráðuneytis sem komu fram í umsagnarferli þessarar skýrslu var tekið undir þau sjónarmið að olíukaup Landhelgisgæslunnar í Færeyjum orkuðu tvímælis og að gert væri ráð fyrir öllum kostnaði við innkaup í fjárframlögum til stofnunarinnar þar á meðal virðisaukaskatti.

Nýting og rekstur loftfara
Á árunum 2018‒20 voru alls fimm þyrlur í þjónustu Landhelgisgæslunnar, þó aldrei fleiri en þrjár á hverjum tíma en árið 2020 voru þær einungis tvær. Að meðaltali var hlutfall flugstunda gagnvart viðhaldsstundum 1:7, þ.e.a.s. fyrir hverja klukkustund sem þyrla var á flugi þurfti að sinna viðhaldi í sjö klukkustundir.

Til að tryggja viðunandi björgunargetu Landhelgisgæslunnar hefur verið leitast við hafa þrjár þyrlur í þjónustu stofnunarinnar á hverjum tíma. Á þeim tíma var unnið að öflun nýrra leiguþyrlna auk þess sem þyrlan TF-LIF þarfnaðist mikils viðhalds. Viðbragðsgeta stofnunarinnar var því skert af þessum sökum. Fjármálaáætlanir gerðu ráð fyrir útgjöldum til öflunar nýrra þyrlna allt frá 2018. Á sama tíma og þyrluflotinn minnkaði var áhöfnum fjölgað.

Hætt var við útboð vegna kaupa þriggja nýrra þyrlna rétt áður en það átti að hefjast í upphafi árs 2020. Ríkisendurskoðun leggur áherslu á mikilvægi þess að gerðar séu raunhæfar áætlanir um fjárfestingar og rekstur loftfara Landhelgisgæslunnar í því skyni að viðbragðsgeta stofnunarinnar sé tryggð.

Notkun loftfara í þágu ráðamanna
Ríkisendurskoðun óskaði eftir að Landhelgisgæslan upplýsti hversu oft loftför stofnunarinnar voru notuð til að flytja ráðherra, ráðuneytisstjóra og aðra aðila innan eða á vegum stjórnsýslunnar á árunum 2018‒20. Í svari stofnunarinnar kom fram að ráðamenn voru meðferðis í tíu flugverkefnum.

Ríkisendurskoðun óskaði eftir að dómsmálaráðuneyti gerði grein fyrir hvort endurskoðun á verklagi við ferðir ráðherra í boði Landhelgisgæslunnar hefði átt sér stað líkt og ráðherra hafði, í kjölfar flugs með dómsmálaráðherra í ágúst 2020, talið að mögulega væri tilefni til. Ráðuneytið lét Ríkisendurskoðun í té drög að verklagsreglum sem unnið hafði verið að sem eiga að koma í veg fyrir að vafi leiki á réttmætri nýtingu loft- og sjófara stofnunarinnar við æfingar og önnur verkefni sem ekki eru sérstaklega talin upp í lögum nr. 52/2006.

Ferðir ráðherra eða annarra einstaklinga með flugvélum, þyrlum eða skipum sem Landhelgisgæslan hefur til umráða, í einkaerindum, eru alvarlega athugunarverðar. Tæki stofnunarinnar eru öryggisbúnaður sem keyptur er eða leigður sem tæki til löggæslu og björgunarstarfa til hagsbóta fyrir almenning en ekki til einkaerinda. Ríkisendurskoðun telur eðlilegt að settar verði viðmiðunarreglur um afnot æðstu stjórnar ríkisins af loftförum í eigu og leigu stofnana ríkisins, þar á meðal Landhelgisgæslu Íslands. Eðlilegt er að slíkt verði með aðkomu forsætisráðuneytisins. Yrðu reglurnar einkum látnar taka til flutninga vegna óvæntra atburða eða formlegra athafna á vegum æðstu stjórnar ríkisins en öll einkanot verði óheimil.

Flugvélin TF-SIF lítið notuð umhverfis Ísland
Flugvélin TF-SIF er útbúin myndavélum og öðrum tæknibúnaði og hefur margfaldað eftirlits- og björgunargetu Landhelgisgæslunnar. Ríkisendurskoðun telur að vélin sé vannýtt í þeim tilgangi enda hafa um 62% heildarflugstunda vélarinnar verið leiga erlendis. Leigutekjur vegna Frontex-verkefna hafa komið til móts við kröfu sem gerð hefur verið um öflun rekstrartekna en jafnframt verður að horfa til þess fórnarkostnaðar sem er fólginn í skertri getu stofnunarinnar til að sinna lögbundnum verkefnum sínum. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að TF-SIF verði fyrst og fremst notuð til eftirlits og annarra verkefna hérlendis enda er meginhlutverk Landhelgisgæslunnar að sinna öryggisgæslu, björgun og löggæslu á hafinu við Ísland. Til slíkra starfa var TF-SIF keypt og var það forsendan með fjárheimild Alþingis. Útleiga vélarinnar í svo miklu mæli getur ekki gengið til lengri tíma. 

Sjá heildarniðurstöður Ríkisendurskoðunar á bls. 8-17 í skýrslunni

Lykiltölur

Tekjur 2020 (m.kr.)
Gjöld 2020 (m.kr.)
Ársverk 2020
Eignir 2020 (m.kr.)