1. Formfesta þarf betur skipulag innra eftirlits og innleiða innri endurskoðun
   Samkeppniseftirlitið þarf að formfesta betur hlutverk, verkaskiptingu, ábyrgð og kerfisbundið verklag við innra eftirlit og skjalfesta með ítarlegri hætti en gert er. Í þessu samhengi þarf jafnframt að skilgreina nánar eftirlitshlutverk stjórnar í starfsreglum nr. 1226/2020. Innleiða þarf innri endurskoðun í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál og alþjóðlega staðla og siðareglur um innri endurskoðun.
    
2. Leggja þarf áframhaldandi áherslu á leiðbeiningar og fræðslu
   Ríkisendurskoðun hvetur Samkeppniseftirlitið til að vinna áfram að þróun aðgengilegra leiðbeininga og hagnýtra upplýsinga um samkeppnismál, þar á meðal hvað snýr að málsmeðferð og meginsjónarmiðum við úrvinnslu samrunamála, og reglubundinni miðlun þeirra í samræmi við skilgreindar áherslur stjórnar.
    
3. Ljúka þarf endurskoðun málsmeðferðar- og verklagsreglna
   Ríkisendurskoðun hvetur Samkeppniseftirlitið til að ljúka endurskoðun bæði málsmeðferðar- og verklagsreglna að teknu tilliti til þeirra breytinga sem orðið hafa á skipulagi og stjórnun verkefna stofnunarinnar á undanförnum árum. Tilefni er til að stofnunin útfæri með fyllri hætti forsendur og framkvæmd forgangsröðunar verkefna á grundvelli áhættu- og ábatamats, skilgreini betur hlutverk málahóps stofnunarinnar og marki upplýsinga- og stöðufundum gagnvart málsaðilum skýrari ramma, sérstaklega hvað varðar skjalfestingu þeirra.
    
4. Bæta þarf árangursmat og efla gagnasöfnun
   Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að reglubundið mat á ábata af starfsemi Samkeppniseftirlitsins verði nýtt við skilgreiningu áherslna, markmiða og árangursmælikvarða til framtíðar í samvinnu við menningar- og viðskiptaráðuneyti. Setja þarf fram skýrari árangursviðmið hvað snýr að samrunamálum og fylgjast betur með árangri og áhrifum samrunaskilyrða.
    
5. Ítarlegri greining á áhrifum breyttra veltumarka 
   Ríkisendurskoðun telur að menningar- og viðskiptaráðuneyti í samstarfi við Samkeppniseftirlitið þurfi að greina með ítarlegri hætti áhrif af breytingum á veltumörkum í samrunamálum. Kanna þarf áhrifin á starfsemi Samkeppniseftirlitsins m.t.t. áhættu vegna markaðsaðstæðna og ábata af heildarstarfsemi stofnunarinnar. Verði framhald á því að horft sé til almennrar verðlagsþróunar við ákvörðun veltumarka er ástæða til að þau séu endurskoðuð með tíðari hætti en verið hefur.
    
6. Endurskoðun samrunagjalds
   Ríkisendurskoðun telur að menningar- og viðskiptaráðuneyti þurfi að leggja mat á forsendur, tilhögun og framkvæmd ákvæða samkeppnislaga um samrunagjald líkt og boðað var í lagafrumvarpinu sem samþykkt var með lögum nr. 103/2020. Taka þarf til skoðunar hvort innleiða þurfi frekari þrepaskiptingu gjaldsins, binda það við tiltekið hlutfall af veltu samrunaaðila eða hvort aðrar leiðir séu færar í því skyni að innheimt samrunagjald sé í samræmi við umfang viðkomandi máls. Jafnframt verður að tryggja reglulega endurskoðun gjaldsins, m.t.t. verðlagsþróunar.
    
7. Markvissar aðgerðir vegna villandi samrunatilkynninga
   Samkeppniseftirlitið þarf að taka möguleg brot samrunaaðila við upplýsingagjöf í samrunatilkynningum til ítarlegrar skoðunar. Ótækt er að samrunaaðilar geti sent vísvitandi villandi eða rangar samrunaupplýsingar án afleiðinga. Stofnunin þarf að bregðast við af festu og taka af allan vafa um að stjórnvaldssektum verði beitt við vísvitandi villandi eða rangri upplýsingagjöf.
    
8. Skýra þarf heimild til skipunar eftirlitsaðila og útfæra nánar verklagsreglur um störf þeirra
   Ríkisendurskoðun telur að Samkeppniseftirlitið þurfi í samvinnu við menningar- og viðskiptaráðuneyti að kanna hvaða leiðir séu helst færar til að skýra heimild fyrir skipun eftirlitsaðila vegna sátta á grundvelli 17. gr. f. samkeppnislaga. Í ljósi þeirrar rúmu laga¬heimildar sem skipun eftirlitsaðila byggir á myndi það vera til þess fallið að styrkja framkvæmdina. Samkeppniseftirlitið þarf jafnframt að útfæra nánar verklagsreglur um eftirlitsaðila.

Fjöldi og afdrif samrunamála
Árin 2018−20 rannsakaði Samkeppniseftirlitið 100 samrunamál. Ekki kom til íhlutunar í 86 þeirra, þrír samrunar voru ógiltir en 11 samþykktir með skilyrtri sátt. Í helmingi málanna taldi Samkeppniseftirlitið ástæðu til frekari rannsóknar eftir að 25 virkir dagar voru liðnir frá tilkynningu samrunans, þ.e.a.s. 50 mál færðust í II. fasa. Samkeppniseftirlitið beitir íhlutunum í meira mæli en systurstofnanir á hinum Norðurlöndunum og umtalsvert hærra hlutfall samrunamála er tekið til nánari rannsóknar hér á landi eftir 25 virka daga. Hátt hlutfall samrunamála sem fer í frekari rannsókn skýrir stofnunin m.a. með því að beita þurfi eftirlitinu með hliðsjón af því að líkur á fákeppni séu meiri hér en ella vegna smæðar markaðarins og að hefð fyrir forviðræðum sé takmörkuð. Eðli málsins samkvæmt eru sjónarmið hagaðila þau að tryggt verði að málsmeðferðartími sé eins stuttur og kostur er enda getur löng málsmeðferð aukið kostnað og rekstraróvissu og dregið úr ávinningi samruna.

Að mati Ríkisendurskoðunar verður ekki séð að á tímabilinu 2018‒20 hafi málsmeðferðartími samrunamála verið óeðlilega langur eða að viðvarandi veikleikar í afgreiðslu þeirra hafi grafið undan skilvirkni, árangri og hagkvæmni starfseminnar. Engu að síður hafa komið upp erfið mál sem hafa reynt á lögbundna tímafresti og sættir ekki reynst farsælar málalyktir frá sjónarhóli viðkomandi samrunaaðila. Í því samhengi verður þó að hafa hugfast að íhlutunum Samkeppniseftirlitsins í samruna er ætlað að verja almannahagsmuni á grundvelli samkeppnislaga. Eðli málsins samkvæmt verða málalyktir slíkra mála því sjaldnast í samræmi við það sem vilji samrunaaðila stóð til í upphafi.

Úrbætur á framkvæmd samrunamála
Verklag Samkeppniseftirlitsins við samrunarannsóknir var tekið til ítarlegrar endurskoðunar árin 2020 og 2021, m.a. með breytingu á samkeppnislögum nr. 44/2005, sbr. lög nr. 103/2020. Ríkisendurskoðun tekur undir með stofnuninni að þær breytingar og innleiðing sérstakra reglna um tilkynningu og málsmeðferð í samrunamálum nr. 1390/2020 hafi almennt verið til þess fallnar að auka skilvirkni. Það sama má segja um þær breytingar sem gerðar voru á skipulagi stofnunarinnar sjálfrar árið 2018 með aukinni áherslu á verkefnamiðaða nálgun og flatt stjórnskipulag.

Hagaðilar sem Ríkisendurskoðun aflaði upplýsinga hjá tóku almennt undir að þróun málsmeðferðar Samkeppniseftirlitsins undanfarin ár hefði verið jákvæð en jafnframt var það sjónarmið áberandi að gagnsæi og fyrirsjáanleika í málsmeðferð þyrfti að bæta. Rökstyðja mætti betur ákvarðanir um frekari rannsókn (II. fasi), engar fundargerðir væru haldnar vegna funda þar sem mikilvæg atriði væru til umræðu og dæmi voru um að skilyrði í sáttum hefðu að mati samrunaaðila ekki reynst nægilega vel ígrunduð og jafnvel að aðkoma þeirra að skilgreiningu skilyrða hefði verið til málamynda. Samkeppniseftirlitið hefur andmælt slíkum málflutningi samrunaaðila. Þótt ekki sé efni til að taka afstöðu til þessa ágreinings telur Ríkisendurskoðun að um sé að ræða skýr tækifæri til úrbóta af hálfu Samkeppniseftirlitsins enda er allra hagur að samrunaaðilar vinni frá upphafi af heilum hug að því að standa við skilyrði sátta. 

Við úttektina kom í ljós að tvö mál voru afgreidd í II. fasa sem unnt hefði verið að ljúka í I. fasa. Í öðru tilfellinu mátti rekja tafir til óskilvirkar málsmeðferðar af hálfu stofnunarinnar. Ríkisendurskoðun aflaði upplýsinga hjá Samkeppniseftirlitinu varðandi aðrar samruna-rannsóknir sem höfðu tafist á umræddu tímabili. Um var að ræða sex rannsóknir sem liðu fyrir annir eða óskilvirka málsmeðferð. Að mati Samkeppniseftirlitsins hefði ekki verið hægt að ljúka neinu þeirra í I. fasa jafnvel þó svo að engar tafir hefðu orðið. Rekstur þessara mála var tekinn til umfjöllunar á vettvangi verkefnis- og teymisstjóra Samkeppniseftirlitsins og af aðalhagfræðingi og forstjóra. Fyrrnefndar breytingar á samrunareglum samkeppnislaga og innleiðing á reglum stofnunarinnar nr. 1390/2020 um tilkynningu og málsmeðferð í samrunamálum miðuðu að því að bæta málsmeðferð og skilvirkni samrunamála í þessu ljósi. Jafnframt endurskoðaði stofnunin verklagsreglur sínar um framvindu samrunamála m.t.t. tímamarka og hvaða skilyrði verði að uppfylla til að mál fari til frekari rannsóknar í II. fasa. 

Meðal þeirra breytinga sem gerðar voru á samkeppnislöggjöfinni með lögum nr. 103/2020 var að gjald vegna samrunatilkynninga var hækkað og það látið renna beint til Samkeppniseftirlitsins. Ríkisendurskoðun minnir á að í greinargerð lagafrumvarpsins var tekið fram að greina þyrfti árangur þeirrar tilhögunar eftir að reynsla hefði komist á framkvæmdina. Að mati Ríkisendurskoðunar er tímabært að hefja slíka skoðun.

Skipun óháðra kunnáttumanna eða eftirlitsnefnda
Hvergi er í íslenskum lögum eða reglugerðum fjallað með beinum hætti um skipun eftirlitsaðila (óháðir kunnáttumenn og eftirlitsnefndir) í samrunamálum. Í þremur samrunamálum á tímabilinu 2018‒20 voru skipaðir óháðir kunnáttumenn. Á þeim tíma voru engar almennar reglur eða viðmið í gildi um störf þeirra umfram það sem tekið var fram í umburðarbréfi sem Samkeppniseftirlitið sendi til samrunaaðila í slíkum málum og því sem fram kom í sáttunum sjálfum. Raunar telur Ríkisendurskoðun að á þeim tíma hafi skort á allar almennar leiðbeiningar um eftirlitsaðila, skipun þeirra, störf og úrlausn ágreiningsmála. Í mars 2022 birti stofnunin sérstakar verklagsreglur um skipan og störf eftirlitsaðila sem skipaðir eru á grundvelli sátta. Reglurnar eru í samræmi við þau sjónarmið sem lögð hafa verið til grundvallar til þessa en um margt ítarlegri en fyrrnefnt umburðarbréf. Þó bendir Ríkisendurskoðun á að setja mætti formfastari ramma um mat á hæfni og óhæði eftirlitsaðila, kveða skýrar á um við hvaða aðstæður Samkeppniseftirlitið geti hlutast til um að breytingar séu gerðar á eftirlitsaðila sátta og setja fram skýrari viðmið um eftirlit og eftirfylgni stofnunarinnar með störfum eftirlitsaðila í þágu viðkomandi sáttar, m.a. hvað snýr að reglulegri upplýsingagjöf. Auk þess telur Ríkisendurskoðun að Samkeppniseftirlitið og ráðuneyti samkeppnismála þurfi að kanna hvaða leiðir séu helst færar til að skýra heimild fyrir skipun eftirlitsaðila í því skyni að auka fyrirsjáanleika og gagnsæi enda telur Ríkisendurskoðun skipun eftirlitsaðila eðlisólíka öðrum skilyrðum sem sett eru fram í sáttum. 

Vísbendingar um villandi upplýsingagjöf 
Athugun Ríkisendurskoðunar hefur leitt í ljós að Samkeppniseftirlitið hefur ekki fylgt eftir og leitt til lykta vísbendingar um brot samrunaaðila á skyldu til að veita réttar upplýsingar við rannsókn samrunamála. Í svari stofnunarinnar kom fram að árin 2018−20 hefðu komið upp skýrar vísbendingar um rangar eða villandi upplýsingar. Stofnunin vilji bæta sig í þessum efnum en það hafi reynst ómögulegt sökum mikilla anna. Ríkisendurskoðun telur brýnt að stofnunin fylgi slíkum málum eftir af festu svo bæta megi upplýsingagjöf samrunaaðila og skilvirkni í meðferð samrunamála. Mikilvægt er að leiðbeiningar um þetta séu eins ítarlegar og unnt er og að samrunaaðilum sé ljóst að viðurlögum verði beitt við vísvitandi villandi eða rangri upplýsingagjöf.

Veltumörk
Fjöldi samrunatilkynninga er háður skilgreindum veltumörkum, sbr. 17. gr. a. samkeppnislaga. Árið 2020 voru heildarveltumörk tilkynningarskyldra samruna hækkuð úr 2 ma.kr. í 3 ma.kr. og veltuskilyrði samrunaaðila hækkuð úr 200 m.kr. í 300 m.kr. Það felur að jafnaði í sér umtalsvert hagræði fyrir viðkomandi fyrirtæki að þurfa ekki að tilkynna um samruna, nýti eftirlitið sér ekki heimild til að kalla eftir tilkynningu. Það hefur eftirlitið gert einu sinni frá gildistöku breytinganna. Óvíst er hversu margir samrunar hafa átt sér stað frá því að veltumörkin voru hækkuð sem hefðu áður komið til kasta Samkeppniseftirlitsins. Að mati Samkeppniseftirlitsins er ekki hægt að ganga að því vísu að breytingarnar hafi sparað eftirlitinu verulegan tíma þar sem samrunar með svo lág veltumörk eru síður líklegir til að leiða til umfangsmikilla rannsókna. 

Í svari atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins (þáverandi fagráðuneytis samkeppnismála) til Ríkisendurskoðunar var bent á að þeir mælikvarðar sem hefðu verið nýttir til að ákvarða veltumörkin væru ekki fullkomnir, og erfitt væri að áætla álag á starfsemi Samkeppniseftirlitsins vegna rannsókna samrunamála sérstaklega í ljósi þess að umfang rannsókna fara ekki síður eftir markaðsaðstæðum á viðkomandi mörkuðum en eftir veltu samrunaaðila. Að mati ráðuneytisins verði að finna ákveðinn milliveg þar sem of há veltumörk auka hættu á samkeppnishamlandi samrunum en of lág veltumörk fela í sér óþarfa byrði fyrir atvinnulífið og gera Samkeppniseftirlitinu erfiðara um vik að sinna verkefnum sínum á skilvirkan og árangursríkan hátt. Ríkisendurskoðun telur að til lengri tíma þurfi að greina forsendur fyrir veltumörkum nánar en gert hefur verið ásamt því að framkvæma áhrifamat í því samhengi. Eðlilegt er að áherslur þróist með sambærilegum hætti og í nágrannaríkjum og vægi samrunamála sé hæfilegt í starfsemi Samkeppniseftirlitsins.

Málsmeðferð og verklagsreglur
Sé litið til þeirrar áherslu sem löggjafinn hefur lagt á sjálfstæði samkeppnisyfirvalda gagnvart ráðherra gerir Ríkisendurskoðun ekki athugasemd við það fyrirkomulag að Samkeppniseftirlitið hafi sett sér málsmeðferðarreglur sem birtar eru í B-deild Stjórnartíðinda frekar en að þær séu lagðar fram sem reglugerð af hálfu ráðherra. Þó má benda á að í Danmörku og Noregi eru málsmeðferðarreglur samkeppnismála lögfestar. Reglurnar sem stofnunin hefur sett eru í megin atriðum í samræmi við þær reglur sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum.

Málsmeðferðarreglurnar voru settar árið 2005 og voru síðast uppfærðar árið 2007. Jafnframt eru í gildi reglur nr. 1390/2020 um tilkynningu og málsmeðferð í samrunamálum og reglur nr. 490/2013 um markaðsrannsóknir. Þá eru fyrir hendi innri verklagsreglur fyrir starfsfólk stofnunarinnar um málsmeðferð frá árinu 2005. Frá þeim tíma hafa orðið markverðar breytingar á samkeppnislöggjöfinni og stjórnsýsla, áherslur og ytra umhverfi einnig tekið breytingum. Samkeppniseftirlitið vinnur nú að endurskoðun almennu málsmeðferðarreglnanna og verklagsreglnanna. Að mati Ríkisendurskoðunar er sú endurskoðun bæði mikilvæg og tímabær.

Hlutverk stjórnar og innra eftirlit
Stjórn Samkeppniseftirlitsins er í 5. gr. samkeppnislaga veitt heimild til að synja ákvörðun stofnunarinnar staðfestingu. Stjórn Samkeppniseftirlitsins hefur aldrei beitt synjunarvaldi gagnvart ákvörðun Samkeppniseftirlitsins. Stjórnin starfar sem hluti af innra skipulagi stofnunarinnar og er reglubundið upplýst um stöðu mála og kemur þannig á framfæri athugasemdum sínum á meðan mál eru í vinnslu. Ástæða er til að útfæra starfsreglur stjórnar Samkeppniseftirlitsins með ítarlegri hætti hvað varðar eftirlitshlutverk hennar með hliðsjón af því hvernig hún hefur í framkvæmd mótað samskipti sín við stofnunina innan þess ramma sem samkeppnislöggjöfin markar.

Að mati Ríkisendurskoðunar hafa verið gerðar ýmsar gagnlegar ráðstafanir varðandi innra eftirlit sem eru til þess fallnar að stuðla að því að markmiðum starfseminnar sé náð. Þó er tækifæri fyrir stofnunina til að gera betur við skjalfestingu framkvæmdar innra eftirlits. Í því felst að gerð sé heildstæð grein fyrir þeim kerfisbundnu aðgerðum og ráðstöfunum sem felast í innra eftirliti stofnunarinnar, þ.m.t. lýsingu á verkaskiptingu og ábyrgð stjórnar og starfsmanna stofnunarinnar. Skýrar verklagsreglur um innra eftirlit þurfa að vera til staðar þar sem eftirlitsaðgerðir eru vel skilgreindar og tryggja þarf bæði að framkvæmd þeirra sé skjalfest og unnið sé að umbótum á starfseminni á grundvelli þeirra veikleika sem eftirlitið leiðir í ljós. Jafnframt þarf Samkeppniseftirlitið að huga að innleiðingu innri endurskoðunar í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál og alþjóðlega staðla og siðareglur um innri endurskoðun.

Mat á árangri og ábata 
Samkeppniseftirlitið hefur gripið til ýmissa ráðstafana til að meta árangur með hliðsjón af markmiðum samkeppnislaga og áherslum stjórnar á grundvelli skilgreindra árangurs-mælikvarða. Í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir því að reiknaður ábati vegna ákvarðana Samkeppniseftirlitsins verði metinn reglulega í samræmi við aðferðafræði OECD og vinnur stofnunin sjálf nú að slíku mati. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Samkeppniseftirlitið tryggi að forsendur og aðferðafræði þess mats verði unnin á gagnsæjan hátt og fái að sæta eðlilegri gagnrýni af hálfu óháðra sérfræðinga jafnt sem almennings og hagsmunaaðila. Samkeppniseftirlitið og ráðuneyti samkeppnismála þurfa að nýta niðurstöður þess til að móta áherslur og markmið til framtíðar ásamt hlutlægum árangursmælikvörðum.

Ráðstafanir til að meta árangur eða ábata af íhlutunum í samruna fyrirtækja eru í mótun en hafa ekki verið festar í sessi og ekki hefur verið fylgst reglubundið með árangri af skilyrðum sátta vegna samruna. Engin fyrirliggjandi gögn geta staðfest árangur hvað snýr að þessum þáttum með fullnægjandi vissu og er brýnt að úr því verði bætt þó að slíkar athuganir séu ýmsum vandkvæðum bundnar. Rannsóknir á áhrifum samrunaskilyrða ættu að fara fram með reglulegum hætti og styðja við greiningu Samkeppniseftirlitsins á efnahagslegum ábata af íhlutunum á sviði samrunamála í samræmi við leiðbeiningar OECD. 

Jafnframt er ástæða til að þróa frekar fyrirliggjandi árangursmælikvarða, þar á meðal hvað snýr að málsmeðferðartíma og setja fram markmið fyrir tilteknar tegundir mála, t.d. rannsóknir á ólögmætu samráði, markaðsmisnotkun og samrunamál. Þannig megi betur draga fram hvar skórinn kreppir í starfsemi stofnunarinnar og grípa til ráðstafana í samstarfi við menningar- og viðskiptaráðuneyti til að bæta úr ef þurfa þykir. Æskilegt væri að sundurliða mælikvarða um samrunamál sérstaklega með hliðsjón af lögbundnum viðmiðum um málsmeðferðartíma slíkra mála. Málsmeðferðartíminn er afar mikilvægur bæði fyrir verkefnastjórnun stofnunarinnar sem og samrunaaðila til að minnka óvissu.

Leiðbeiningar og fræðsla
Ráðstafanir til að efla virka samkeppni felast ekki einungis í bannákvæðum laga, eftirliti og heimildum til inngripa. Fræðsla til fyrirtækja og annarra hagaðila er mikilvæg. Í greinargerð þess lagafrumvarps sem samþykkt var sem lög nr. 103/2020 um breytingu á samkeppnislögum er hlutverk Samkeppniseftilitsins um að standa fyrir kynningum og leiðbeiningum áréttað. Stjórn eftirlitsins hefur í áherslum sínum fyrir tímabilið 2021‒23, og í nýlega uppfærðum áherslum fyrir tímabilið 2022‒24, lagt ríka áherslu á að Samkeppniseftirlitið hafi frekara frumkvæði að þróun leiðbeininga í málaflokknum, sbr. einnig áherslur í sameiginlegri yfirlýsingu Samkeppniseftirlitsins og ráðuneytis samkeppnismála.

Að mati Ríkisendurskoðunar er tilefni til að Samkeppniseftirlitið leggi áframhaldandi áherslu á hagnýtt leiðbeiningarefni. Hvað snýr að samrunamálum sérstaklega fæli það t.a.m. í sér að skýra samskiptaleiðir við stofnunina ásamt formi þeirra, meginsjónarmiðum og verklagi við greiningu og rannsókn mála, tilhögun gagnaskila og skilvirkra forviðræðna og verklagi við mótun og eftirfylgni samrunaskilyrða þegar við á. Halda verður til haga að skýrar leiðbeiningar og hagnýtar upplýsingar um málsmeðferð og þau meginsjónarmið sem liggja til grundvallar við úrlausn samrunamála ættu ekki og mega ekki grafa undan sjálfstæði Samkeppniseftirlitsins þegar kemur að mati á samkeppnisaðstæðum í tilteknum málum og rannsókn þeirra.