Miðlæg stjórnsýsla veikburða
Starfsemi Vatnajökulsþjóðgarðs er dreifð og sjálfstæði rekstrarsvæða við starfsmannahald og aðra rekstrarþætti mikið. Við slíkar aðstæður skiptir miklu máli að miðlæg stjórnsýsla stofnunarinnar sé öflug og geti veitt nauðsynlegt aðhald og stuðning. Veikleikar miðlægrar stjórnsýslu við mannauðsstjórnun og eftirlit með fjárhag, rekstri og samningum þjóðgarðsins hafa haft neikvæð áhrif á starfsemina í heild.

Viðvarandi rekstrarhalli hefur gengið á höfuðstól
Á síðustu fimm árum hefur framlag ríkissjóðs til reksturs Vatnajökulsþjóðgarðs dregist saman en rekstrartekjur þjóðgarðsins aukist. Auknar rekstrartekjur hafa fyrst og fremst komið til vegna aukinnar aðsóknar ferðamanna á suðursvæðinu þar sem umsvifin hafa verið mest allt frá upphafi. Aðsókn hefur hlutfallslega ekki aukist jafn mikið á öðrum svæðum. Þrátt fyrir auknar tekjur hefur reksturinn skilað tapi síðustu ár og nú er svo komið að höfuðstóll þjóðgarðsins er neikvæður um 186,5 m.kr. Nýir tekjustofnar á borð við bílastæðagjöld geta reynst lykilatriði við að snúa þessari þróun við.

Mikilvægi stjórnunar- og verndaráætlunar auk atvinnustefnu
Mörkun atvinnustefnu fyrir Vatnajökulsþjóðgarð og ný stjórnunar- og verndaráætlun eru brýn verkefni sem hafa tafist á undanförnum árum. Bæði er um að ræða mikilvægar forsendur þess að þjóðgarðurinn geti aukið tekjur sínar af þeirri atvinnustarfsemi sem nýtir sér auðlindir hans og nauðsynleg stjórntæki sem starfsfólk og stjórnendur geta stuðst við í störfum sínum og ákvörðunum.

Ríkisendurskoðandi vekur sérstaka athygli á
tjórnskipulag Vatnajökulsþjóðgarðs er marglaga og flóknara en hjá flestum ríkisaðilum. Gæta þarf þess að valdmörk og boðleiðir séu skýr og tryggja að yfirstjórn á málefnum þjóðgarðsins í heild haldist í hendur við ábyrgð á hagkvæmri, skilvirkri og árangursríkri nýtingu þess fjár sem veitt er til starfseminnar. Mikilvægt er að unnið verði gegn þeim veikleikum sem hið marglaga stjórnskipulag hefur reynst fela í sér.

Stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs með lögum nr. 60/2007 og friðlýsing með reglugerð nr. 608/2008 markaði tímamót í tvennum skilningi. Þjóðgarðarnir í Skaftafelli og Jökulsárgljúfrum runnu saman í eina heild ásamt jöklinum öllum og nálægum svæðum. Úr varð stærsti þjóðgarður landsins sem nú nær yfir um 14.700 ferkílómetra. Ekki einungis stærð þjóðgarðsins var fordæmalaus heldur einnig valddreift stjórnfyrirkomulag hans. Tryggja átti aukna aðkomu bæði sveitarfélaga á starfssvæði þjóðgarðsins og frjálsra félagasamtaka á sviðum útivistar, náttúruverndar og ferðamála.

Stjórnun og skipulag Vatnajökulsþjóðgarðs
Fyrir hvert fjögurra rekstrarsvæða þjóðgarðsins er skipað sex manna svæðisráð sem í sitja þrír fulltrúar tilnefndir af hlutaðeigandi sveitarfélögum og þrír fulltrúar frá fyrrnefndum félagasamtökum. Formenn hvers svæðis taka sæti í stjórn þjóðgarðsins auk formanns og varaformanns skipuðum af ráðherra og fulltrúa náttúruverndarsamtaka. Útivistar- og ferðamálasamtök tilnefna hvor sinn áheyrnarfulltrúa. Framkvæmdastjóri þjóðgarðsins annast daglegan rekstur í umboði stjórnar, þ.m.t. starfsmannamál, og framfylgir ákvörðunum hennar en ber jafnframt ábyrgð á fjárreiðum og rekstri starfseminnar í samræmi við skyldur forstöðumanns ríkisstofnunar. Tveir framkvæmdastjórar hafa starfað fyrir þjóðgarðinn frá stofnun og voru báðir skipaðir af ráðherra umhverfis- og auðlindamála án tilnefningar stjórnar. Meirihlutavald fulltrúa sveitarfélaga í stjórn þjóðgarðsins gagnvart framkvæmdastjóra getur leitt til alvarlegra vandkvæða og hafði raunar í för með sér algeran trúnaðarbrest milli stjórnar, starfsmanna og þáverandi framkvæmdastjóra. Þetta hafði verulega neikvæð áhrif á starfsemi og rekstur stofnunarinnar árið 2017 og fram á mitt ár 2018.

Ein af áskorunum við stjórnun og skipulag Vatnajökulsþjóðgarðs hefur frá upphafi verið að finna jafnvægi á milli valddreifingar annars vegar og skýrrar ábyrgðar á rekstri þjóðgarðsins sem heildstæðrar stofnunar hins vegar. Þessa sáust skýr merki við endurskoðun á lögum um Vatnajökulsþjóðgarð árið 2016 sem miðaði m.a. að því að skýra hlutverk og valdmörk framkvæmdastjóra, stjórnar, svæðisráða og þjóðgarðsvarða sem bera ábyrgð á rekstri hvers svæðis gagnvart framkvæmdastjóra en vinna náið með svæðisráðunum. Lagabreytingarnar áttu m.a. að tryggja markvissari framkvæmd og ábyrgð á fjárreiðum þjóðgarðsins. Sú varð ekki raunin og hefur framkvæmd laganna ekki verið í samræmi við þetta markmið. Lykilstjórntæki á borð við stjórnunar- og verndaráætlun, atvinnustefnu, staðfest skipurit og reglugerðir um hlutverk og verkefni stjórnar og svæðisráða eru ýmist ekki til staðar eða bitlaus. Úrbætur á þessum þáttum verða hvorki tryggðar með breytingum á lagarammanum sjálfum né breytingum á stjórnendahópi þjóðgarðsins.

Alvarlegar niðurstöður sjálfstæðrar úttektar
egna óviðunandi rekstrarstöðu Vatnajökulsþjóðgarðs í lok árs 2017 lét umhverfis- og auðlindaráðuneyti gera sjálfstæða úttekt á starfseminni. Þar kom fram að verulegar brotalamir höfðu verið á stjórnun og eftirliti með daglegum rekstri auk þess sem samskiptaleysi og trúnaðarbrestur milli framkvæmdastjóra og stjórnar höfðu haft alvarleg og neikvæð áhrif á 9 starfsemina. Bæði þáverandi framkvæmdastjóri og þáverandi stjórnarformaður létu af störfum eftir að niðurstöður úttektarinnar lágu fyrir í maí 2018 og skipaði ráðherra umhverfis- og auðlindamála nýja aðila til þessara starfa. Með niðurstöðum úttektarinnar voru lagðar fram fjölmargar tillögur um nauðsynlegar úrbætur á rekstri og stjórnun Vatnajökulsþjóðgarðs sem kölluðust m.a. á við fyrri ábendingar Ríkisendurskoðunar í skýrslu frá 2013. Má þar nefna að bæta áætlanagerð, efla kostnaðareftirlit, skýra valdsvið stjórnenda og efla miðlæga stjórnsýslu. Komið hefur verið til móts við margar þessara tillagna. Miðlæg stjórnsýsla hefur verið efld að nokkru leyti og aðferðum við áætlanagerð og eftirlit með rekstri breytt, m.a. með aukinni virkni þjóðgarðsvarða, tíðari stjórnarfundum og auknu samstarfi við fjármálaskrifstofu umhverfis- og auðlindaráðuneytis. Áframhaldandi umbótastarf er engu að síður nauðsynlegt.

Veikleikar í stjórnun
Umhverfis- og auðlindaráðherra fer með yfirstjórn mála er varða Vatnajökulsþjóðgarð og hefur reglugerðarheimildir um ýmsa þætti starfseminnar, t.a.m. um gjaldtöku vegna leyfisveitinga og samninga. Þær heimildir hafa ekki verið nýttar. Að auki má nefna heimildir í 6. og 8. gr. laga nr. 60/2007 um þjóðgarðinn til að kveða nánar á um verkefni og starfsemi stjórnar og svæðisráða með reglugerð. Viðtöl starfsfólks Ríkisendurskoðunar við fulltrúa í svæðisráðum og stjórn þjóðgarðsins benda ótvírætt til að auka þurfi stuðning og leiðsögn ráðuneytisins. Skýrar reglur ráðherra um verkefni og starfsemi stjórnar og svæðisráða eru nauðsynlegur liður í auknum stuðningi en jafnframt auknu aðhaldi. Reynsla síðustu ára sýnir að taka verður á þeim veikleikum og áskorunum sem felast í marglaga, óhefðbundnu og valddreifðu stjórnfyrirkomulagi Vatnajökulsþjóðgarðs með markvissum hætti. Taka verður á fleiri þáttum til að bæta stjórnun og skipulag Vatnajökulsþjóðgarðs. Skipurit hans hefur t.d. hvorki verið samþykkt af stjórn né ráðherra og ólíkt stjórn þjóðgarðsins hafa svæðisráðin ekki sett sér starfsreglur. Þá vinna hvorki stjórn né ráðin samkvæmt starfsáætlun. Til mikils er að vinna að skýra sem best umboðskeðju og boðleiðir innan þjóðgarðsins og veita starfsfólki nauðsynlega leiðsögn í störfum sínum.

Verkefni miðlægrar stjórnsýslu
Miðlæg skrifstofa Vatnajökulsþjóðgarðs er rekin í leiguhúsnæði á tveim starfsstöðvum. Einn starfsmaður sem sinnir bókhaldi er staðsettur í Fellabæ á Fljótsdalshéraði en fjórir starfsmenn (þar á meðal framkvæmdastjóri og fjármálastjóri) hafa aðsetur í húsnæði Náttúrufræðistofnunar í Urriðaholti í Garðabæ. Þegar yfirstjórn fjármála og reksturs er skipt á milli starfsstöðva er hætta á að verkferlar verði óskilvirkir og að yfirsýn sé skert eins og komið hefur í ljós, m.a. við afstemmingu tekna og gjalda. Við þessar aðstæður er nauðsynlegt að huga sérstaklega að samskiptum og samstarfi fjármálastjóra og bókara.

Úttekt Ríkisendurskoðunar sýnir að innra eftirliti Vatnajökulsþjóðgarðs hefur verið ábótavant vegna flestra þátta starfseminnar. Þetta lýtur meðal annars að fjárreiðum og rekstri, gerð og framkvæmd samninga, mannauðs- og starfsmannamálum, innkaupum og skjölun nauðsynlegra gagna. Frá því að núverandi framkvæmdastjóri tók til starfa í júní 2018 hafa hann og aðrir starfsmenn þjóðgarðsins unnið að úrbótum á þessum sviðum. Geta miðlægrar stjórnsýslu til að veita rekstrarsvæðunum nauðsynlegan stuðning og aðhald hefur aukist og verkefnum á sviði stefnumótunar og rekstrarumbóta er betur sinnt en áður. Brýnt er að sú þróun haldi áfram. Í því samhengi er mikilvægt að mannauðsmálum þjóðgarðsins verði áfram gefinn gaumur.

Starfsemi þjóðgarðsins er dreifð og þjóðgarðsverðir innan sjálfstæðra rekstrarsvæða sjá um ráðningar og launasetningu fjölmargra tímabundinna starfsmanna ár hvert. Við þær aðstæður er nauðsynlegt að vel sé haldið um mannauðsmál og að sérstakur mannauðsstjóri tryggi samræmi í framkvæmd þeirra. Fram til þessa hefur þetta falið í sér alvarlegan veikleika í starfsemi stofnunarinnar en mannauðsstjóri tók til starfa í 50% starfi 1. maí 2019.

Áskoranir vegna rekstrar og framkvæmda
Árið 2017 var rekstrarafkoma Vatnajökulsþjóðgarðs neikvæð um 199,6 m.kr. Viðsnúningur varð í rekstrinum árið 2018 og var afkoma ársins jákvæð um 19 m.kr. Engu að síður hefur neikvæð afkoma síðustu ára rýrt höfuðstól þjóðgarðsins sem var neikvæður um 186,5 m.kr. í árslok 2018. Kostnaður vegna launa og tengdra gjalda hefur aukist töluvert síðustu fimm árin og er um 504 m.kr. fyrir árið 2018. Þrátt fyrir að um stærsta útgjaldalið almenns rekstrar sé að ræða á sér ekki stað nauðsynleg yfirferð á launaupplýsingum til að tryggja rétta útborgun áður en laun eru greidd. Þá er innra eftirliti þjóðgarðsins með bæði tekjum og gjöldum ábótavant. Má þar nefna ofgreiðslur vegna samninga og eins bárust ekki tekjur vegna styrkja frá Framkvæmdasjóði ferðamannastaða vegna vanskila á framvinduskýrslum. Aukin aðsókn ferðamanna að Vatnajökulsþjóðgarði hefur fyrst og fremst komið fram á suðursvæðinu og þar eru mest umsvif, bæði tekjur og gjöld. Árið 2018 voru rekstrartekjur þjóðgarðsins hærri en framlag ríkissjóðs. Það er lykilatriði að koma á legg traustum tekjustofnum á öllum rekstrarsvæðum þjóðgarðsins. Borið saman við suðursvæðið standa hin þrjú svæðin höllum fæti.

Stjórnunar- og verndaráætlun og atvinnustefna
Mikilvægur liður í að bæta rekstur Vatnajökulsþjóðgarðs og tryggja öruggari grundvöll tekjustofna er að lokið verði sem fyrst við endurskoðun stjórnunar- og verndaráætlunar þjóðgarðsins og aðgerðaáætlanir á grundvelli hennar. Einnig þarf að hrinda í framkvæmd skýrri atvinnustefnu. Bæði stjórn þjóðgarðsins og umhverfis- og auðlindaráðherra bera ábyrgð á þessum þáttum. Mörkun atvinnustefnu er bundin í lög þjóðgarðsins og er ætlað að móta skilyrði atvinnurekstrar innan Vatnajökulsþjóðgarðs, m.a. í tengslum við samningagerð við rekstraraðila sem nýta sér auðlindir þjóðgarðsins, leyfisveitingar og gjaldtöku þjóðgarðsins. Meðan þennan grundvöll skortir verður þjóðgarðurinn af mögulegum tekjum auk þess sem samskipti við rekstraraðila og sveitarfélög verða ómarkviss og erfiðari en ella. Umhverfis- og auðlindaráðherra hefur hvorki sett reglur um skilyrði, málsmeðferð og gerð samninga um atvinnustarfsemi innan garðsins né fjárhæð og fyrirkomulag umræddra gjalda líkt og lög um Vatnajökulsþjóðgarð gera ráð fyrir, sbr. 15. gr. a. og b. og 21. gr. Bæði stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs og umhverfis- og auðlindaráðuneyti hafa unnið að úrbótum á þessu sviði. Gert er ráð fyrir að nauðsynlegar breytingar á reglugerð þjóðgarðsins taki gildi 1. janúar 2020 og eins hefur stjórn þjóðgarðsins falið framkvæmdastjóra að ljúka gerð atvinnustefnu.*

*Eftir að niðurstöður þessarar úttektar lágu fyrir samþykkti stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs atvinnustefnu fyrir þjóðgarðinn á fundi sínum hinn 24. júní. Enn er unnið að nauðsynlegum reglugerðarbreytingum.